东京城市数字化转型的战略举措与启示
2021-05-10
全面推进数字化转型是面向未来塑造城市核心竞争力的关键。近年来，全球各大国际都市都分别颁布了自己的数字化转型战略，以期各类城市场景与数字技术深度结合，用数字化手段促进城市建设和城市治理。日本东京都于2020年2月制定了《“智慧东京”实施战略》，面向2040年智慧东京的未来愿景提出了城市数字化转型的路径与举措，希望通过战略的实施提升城市乃至整个国家在全球的竞争力。本文基于野村综研（上海）咨询有限公司项目组的研究成果，对日本东京都《“智慧东京”实施战略》的主要内容进行梳理，研究提出启示与建议。
首先，将数字化转型确定为国家重大战略。2020年9月，日本内阁明确将数字化转型提升为重要国策，同年11月明确提出将在2021年9月1日成立数字厅作为数字化转型的“司令塔”。数字厅以促进国家、地方行政的信息化和数字化转型为目标，是一个主要负责信息与数字技术领域的独立省厅，由首相直接管辖。同时，数字厅还被赋予了优先权限，可以向不遵从总体方针的其他省厅提出建议。目前，数字厅的规划成员人数在500名左右，其中100名来自私营部门。其次，将数字化转型与东京城市发展相结合。在实施战略发布之前，东京都政府率先制定了名为“未来东京”的战略构想，构成了东京长期发展规划的基础，指明了东京今后的发展路径。在该战略构想的背景下，东京都政府成立了战略政策信息促进本部，作为促进数字化建设的战略部门，是东京开展数字化转型的先头部队和“大脑”。
二是以“场景驱动+项目”的模式推进战略规划的实施。
“智慧东京”实施战略的总体目标是：通过数字化服务来提高东京市民的生活质量，实现安全、多元、智慧三大城市建设目标。为实现该目标，提出了“互联东京”、“城市数字化”和“都厅数字化”三大任务，每个重点任务下设典型应用场景。为实现每一个具体场景，初步设想了场景落地的目标、可能的技术路径和具体举措。同时，实施战略在预算上获得了专项支持。仅2020年实施战略发布启动当年，东京都政府就大幅提高了用于“智慧东京”建设的专项行政预算共计158亿日元（折合人民币约9.6亿元，见表1）。
表1 2020年度“智慧东京”建设三大任务及预算分配
其中，“互联东京”主要是推进5G技术的试点和信息基础设施建设，更加强调“数据”的重要作用，提出基于自然气象数据、基础设施数据、生活和经济数据，打造“开放式大数据平台和AI应用”（东京数据高速公路），支撑第二大任务中各类场景的实现以及东京奥运会的5G与WIFI环境建设。“城市数字化”在具体内容上提出了安全城市、多元城市、智慧城市三大应用场景。
其中，安全城市围绕提升灾害应对处置能力、城市基建维护管理能力、建设安全驾驶环境等方面，提出了技术研发实施路径。多元城市围绕新兴技术在医疗现场的应用、智慧校园建设、无障碍设施等具体场景，提出了技术解决方案与实现方式。智慧城市重点选定了5个各具特色的“智慧东京先行区”，实施政府主导的、基于新一代通信技术，融入政务、大学、商办、文化娱乐、自然资源等不同服务领域的社会化应用场景，探索构建公私合作的区域数据平台并研究城市3D数字地图的可行性；同时，在中小企业工厂、农业生产、大型批发市场等场景中实施智能化示范项目，围绕交通工具、无现金消费、新型医疗及防疫、电力交易平台等开展基于数据的概念验证。
“都厅数字化”（政府自身的数字化），主要包括7个核心项目，即未来办公空间营造（数字环境新型工作方式）、“5个less”项目[1]、一站式在线手续办理、政府数据开放、初创企业与公民科技（Civic Tech）[1]协同项目、内部管理事务流程改造以及数字化能力提升[2]等。
三是从国家和地方政府两个层面共同给予政策与条件保障。
从东京都政府角度出发，为切实推进实施战略的落地，重点提出了四个方面的保障措施：
（1）注重“公私合作”与“动态调整”。一方面，通过企业的创新构想、技术创新与经验，以“公私合作”的模式推进创新成果的持续涌现与应用；另一方面，每年定期对相关举措和具体试点项目开展回顾评价，根据成效及时动态更新与优化，实现对各类举措和试点项目的柔性调整。
（2）保障人才供给。主要包括在东京都政府内设专业顾问，雇佣专门负责推进数字化转型且拥有特定任期的课长，以及扩大信息通信技术（ICT）人才等三方面措施。同时，组成多个由行政公务员、ICT技术公务员和专业顾问组成的小分队，负责具体项目的管理和推进。
（3）保障资金支持。设立资金规模达500亿日元的“智慧东京促进基金（暂定名称）”，建立财政投入与建设专项保障机制。
（4）强化政策配套。为无人驾驶（L4、L5级别）、无人机飞行（L4）等世界领先水准的新技术配套具有前瞻性的管理制度。
从中央政府的层面来看，为形成央地互相配合、共同加速战略落地实施的合力，东京都政府向日本中央政府提出了7点需求，拟通过国家层面的支持进一步保障战略的实施。
（1）支持地方政府导入云服务。在利用混合云、保障信息安全等方面为地方政府提供指导方针，大力促进SaaS（软件即服务）的运用，支持地方政府导入云电子署名系统并优化互联平台。
（2）支持地方集聚专业人才。扩大公私人事交流法的适用范围，研究完善公务员薪酬及兼职制度，以此满足ICT团队建设需要。
（3）促进国家数据开放和代码开源。制定数据标准化方针，提高国家数据开放程度，通过代码开源减轻行政投入。
（4）普及网络环境。加速教育机构、公共服务机构的通讯基础设施建设，进一步提高网速并对低收入群体和老年人提供支援服务。
（5）向地方政府提供专项财政支持，并允许地方政府灵活使用预算。
（6）快速推进制度优化，加速国家统一业务流程的数字化。
（7）充分听取基层政府的想法，即在搭建国家数字化业务平台的过程中，充分考虑基层政府的需求和想法。
“智慧东京”实施战略对城市数字化转型的启示
一是加快构建数据治理体系。
强化战略对接，紧密跟踪国家“十四五”规划及各类专项规划中有关数字化方面的重大部署，充分发挥各地数字化领域的优势，争取在数字化试点领域承接重要的国家任务，获得国家在数据开放和政策等方面的支持。同时，建立健全数据标准化、元数据和主数据管理体制或地方立法，建立覆盖全链条的数据采集、传输和汇聚体系，创新数据融合分析与共享交换机制，强化应用场景数据要素市场化配置能力。
二是搭建“上下结合”的数字化试点项目匹配框架。
鉴于城市数字化转型渗透在经济生活的方方面面，需要提高供需两端匹配效率。为此，建议以“上下结合”的方式完善数字化试点项目的凝练形成机制，搭建周期化、滚动式的数字化试点项目匹配框架，做到落实一批、储备一批、谋划一批。在此框架之下，对于在城市数字化转型探索中出现的紧迫性课题，政府及公立机构可以公开向企业、科研机构等募集解决方案；反之，对于一些新型技术、产品研发成果，创新主体也可向政府或公共部门申请测试场景。
三是以“公私合作”模式打造数字化“功能型平台”。
在信息通信技术等新兴技术领域，很多民营企业发挥了重要作用。为此，在推进数字化转型中，建议进一步强化“公私合作”，在需要政府牵头推进的领域，筑牢基础设施、基本公共服务等数字化“底座”。同时，引入社会化力量，探索以SaaS等模式打造数字化“功能型平台”（数字中台），将企业和社会应用场景数字化的共性需求进行抽象，并打造成平台化、组件化的系统能力，以接口、组件、租赁等形式共享给各应用单元使用。
四是强化重大项目的动态评估与调整。
在重大数字化项目实施过程中，加强项目的节点性回顾与评价，建立容错与柔性调整机制。此外，针对数字技术的应用示范与推广配套建立灵活审慎的管理制度和技术社会影响评估机制。